voutar
Helio Amorim
É considerável a
experiência acumulada na realização de
licitações e contratações no âmbito
dos inúmeros órgãos e empresas públicas,
especialmente para as contratações de projetos,
gerenciamento e obras.
Considerações gerais.
É reconhecidamente prejudicial à Administração
Pública a decisão de executar qualquer empreendimento
sem prévio estudo de sua viabilidade técnica,
econômica e ambiental, realizado por empresa de consultoria
independente, não condicionada pelo interesse do órgão
gestor em executá-lo "a qualquer custo",
por puro voluntarismo ou por pressões de qualquer natureza,
sem medir conseqüências.
Decidida a execução do empreendimento, comprovadamente
viável, é ilícito contratar a sua execução
sem projeto básico que contenha todos os elementos
descritos no Art. 6o. da Lei 8.666/93, dentre os quais os
estudos preliminares que asseguraram a sua viabilidade. É
conveniente que também os projetos executivos sejam
concluídos e aprovados antes da contratação
das obras, embora a Lei admita a sua elaboração
durante a sua execução.
A execução das obras deve ser gerenciada preferencialmente
por empresas privadas de consultoria, especializadas nessa
atividade, embora a elas não seja delegado o poder
decisório que cabe ao órgão gestor. As
vantagens dessa terceirização é evitar
a ampliação dos quadros técnicos do órgão
para atividades não permanentes, e permitir a aplicação
de metodologias avançadas de gerenciamento em constante
evolução tecnológica, que empresas privadas
dessa especialidade procuram introduzir em seu trabalho, para
assegurar a sua competitividade no mercado.
O gerenciamento se impõe, com ainda maior razão,
como monitoramento do desempenho de concessionárias
de serviços públicos, que incluem a execução,
manutenção e conservação de obras
e instalações.
Adiante serão indicados os procedimentos corretos
e mais adequados para garantir, na licitação
e contratação, a boa qualidade dos projetos
e o competente gerenciamento, de que resultarão igualmente
a melhor qualidade com o menor custo do empreendimento.
O modelo ideal de contratação de obras é
a empreitada por preço global, precedida de licitação
pública do tipo "menor preço", na
qual são desclassificadas as propostas de preços
considerados inexeqüíveis, segundo critérios
objetivos pré-estabelecidos.
Para que tal modalidade de contratação seja
possível, é necessária uma precisa definição
do objeto da contratação, de modo a permitir
a orçamentação segura das obras.
Essa definição se faz pelo projeto, complementado
por especificações, termos de referência
e cadernos de encargos que não deixem margem de dúvidas
sobre as obrigações a serem assumidas pela construtora
ao firmar o contrato.
Os projetos, entretanto, poderão ser insuficientemente
precisos, seja pela urgência, em situações
de emergência, seja por impedimento de obtenção
de alguns dados preliminares, especialmente topográficos
e geotécnicos, seja, ainda, pela incorreta modalidade
de licitação para a sua contratação.
A constatação dessas imperfeições
de dados para a orçamentação, levou à
prática arriscada da contratação de obras
pela modalidade de empreitada por preços unitários.
Adotado esse caminho, deixaria de ser tão desastrosa
a imprecisão dos projetos, já que sempre são
possíveis as suas adaptações à
realidade e às conveniências técnicas
e financeiras, durante a execução das obras,
pagas estas através de medições de quantidades
dos serviços básicos em que se decompõem
as etapas ou produtos executados.
Essa prática, entretanto, tem apresentado inúmeros
e graves problemas de controle, gerando tarefas onerosas de
medições excessivamente trabalhosas, conferências
intermináveis de cálculos, insegurança
quanto à exatidão de medidas de campo, atrasos
na tramitação de faturas, facilidade de mudanças
constantes não essenciais de projetos com retorno de
desenhos para reelaboração, a cargo dos projetistas,
e conseqüentes atrasos ou paralisações
de frentes de trabalho na execução das obras.
Nessa modalidade de trabalho, tornam-se comuns os aditamentos
contratuais para cobrir imprevisões de todo tipo, estimativas
insuficientes de quantidades de serviços, as referidas
modificações de projetos e outros acidentes
de percurso inevitáveis.
Por outro lado, embora predominasse, entre os gerentes dos
programas, o desejo de mudar a modalidade de contratação,
permanecia a dúvida quanto à sua viabilidade.
Tomava-se como inevitáveis as imprecisões e
falhas de projetos, pelas peculiaridades de certos tipos de
obras.
Com efeito, na definição das obras a executar
pelo preço contratado, alguns itens de serviços
são dificilmente mensuráveis, na fase de projeto.
Somente após o início das obras ou já
com as obras avançadas, as quantidades de tais serviços
podem ser avaliadas ou medidas com exatidão. Se se
trata de itens de valor irrelevante, eventuais distorções
serão facilmente absorvidas pelo preço global.
Mas se tais serviços têm custos elevados, não
se pode exigir da contratada correr o risco das imprecisões
dos dados fornecidos para a orçamentação
inicial.
Uma nova modalidade de contratação
de obras
A partir das avaliações anteriores, criou-se
uma modalidade de contratação por preço
global, em cujo escopo se incluem quantidades pré-determinadas
dos poucos itens de valor relevante não mensuráveis
com segurança na fase que precede a licitação.
Essas quantidades daqueles serviços serão as
orçadas pela construtora e incluídas no preço
global, com a ressalva, em contrato, de estarem sujeitas a
aferições, durante a execução
das obras, para acertos, para mais ou para menos, do preço
global das etapas de serviços de que fazem parte.
Desta forma, foi possível eliminar o único
obstáculo à adoção da contratação
de obras por preço global.
Nessa modalidade, poderá haver também a necessidade
de aditamentos contratuais. Não serão, entretanto,
do mesmo tipo de aditamentos dos contratos por preços
unitários. Estes, geralmente, se limitam a aumentar
ou reduzir quantidades de serviços básicos medidos,
para corrigir avaliações e estimativas iniciais.
Na nova modalidade, os aditamentos somente ocorrerão
no caso de modificações de projetos unilateralmente
impostas pela Administração, gerando obrigações
ou novos serviços a serem objeto de propostas e negociações
entre as partes. Esse ritual inibe modificações
não essenciais de projetos, que podem prejudicar desnecessariamente
o bom andamento das obras segundo o planejamento adotado pela
construtora.
Se contratada por preço global, a construtora passa
a ter um desafio saudável na execução
das obras. Será necessário "fazer engenharia"
para otimizar custos e aumentar seu lucro. Deixa de ser simples
varejista de serviços básicos, vendidos a preços
unitários, sem maiores preocupações com
racionalização de métodos construtivos,
instalações mecânicas auxiliares que reduzam
custos de mão-de-obra, sem interesse em adequações
inteligentes de projetos que reduzam serviços, sem
prejuízo ou mesmo com benefícios para o usuário
final do empreendimento, e assim por diante.
As construtoras devem mesmo ser incentivadas a buscar e
propor soluções técnicas melhores para
a implantação do projeto original, quase sempre
possíveis e muitas vezes aceitáveis, de que
resultem vantagens para todos. Esse interesse da construtora
somente surge, como motivação natural, na contratação
por preço global, pela qual o lucro depende da inteligência
e engenharia agregadas à sua execução.
Os documentos para a licitação e contratação
de obras
Adotada a nova modalidade de contratação de
obras por preço global com a inclusão de itens
sujeitos a aferições, foi possível avançar
no aperfeiçoamento do processo, passando-se a atribuir
à construtora, após a contratação,
o desenvolvimento ou detalhamento do projeto executivo, de
modo a assegurar a sua adequação à realidade
física do local, aos métodos construtivos da
própria construtora, à possibilidade de utilização
de novos materiais, e mesmo ao aperfeiçoamento de soluções
de projeto aceitáveis por projetistas e contratante.
Com efeito, observa-se que grande parte das centenas de
pranchas de desenho se tornam inúteis ao se proceder
à adequação dos projetos, de que resultam
alterados, por exemplo, greides de ruas ou rodovias, perfis
de galerias de drenagem e redes de esgotos, cálculos
estruturais de edificações e obras de arte e
muitos outros elementos de projetos executivos desenvolvidos
sobre dados imperfeitos de topografia e geotecnia.
Tem-se adotado, assim, o seguinte critério para o
preparo de licitações de obras, nos casos em
que não cabe ou é impraticável a exata
definição física detalhada do empreendimento
em forma de projeto executivo completo.
Os elementos que definirão o objeto da contratação
serão:
* termos de referência em que se definam todos os
critérios, requisitos, normas a serem atendidos pela
contratada, ao desenvolver ou detalhar os projetos executivos,
em complementação ao projeto básico e
demais elementos fornecidos com o edital de licitação;
nos termos de referência, serão sempre definidas
as alternativas aceitáveis, as modificações
que poderão ser propostas, incentivando a construtora
a submeter propostas de substituições de serviços,
mudanças de especificações, adequações
de projetos que resultem em vantagens para contratante, contratada
e usuários;
* o projeto básico com os elementos do projeto executivo
tão-somente aqueles que se considerem imprescindíveis
à compreensão da abrangência da contratação;
alguns exemplos, ainda que muito limitados: as redes devem
ser dimensionadas nos elementos do projeto executivo fornecidos,
com a especificação básica dos materiais
a empregar, feita a referência da sujeição
da contratada às exigências e posturas municipais/estaduais
e das concessionárias de serviços públicos;
mas não serão necessariamente fornecidos os
perfis verticais, localização de caixas, poços
de visita, ralos, etc., apenas indicados nas especificações
e termos de referência os requisitos a atender pelo
projetista da construtora, após o início das
obras, tais como, distâncias máximas entre poços
de visita, etc.; o mesmo se aplicará ao projeto viário,
definido em planta, transferindo-se à contratada projetar
os greides, que atendam aos requisitos indicados com clareza
nos termos de referência quanto a rampas máximas,
etc.; para as edificações ou algumas obras de
arte correntes, não se incluirão os projetos
estrutural e de instalações, os detalhes de
esquadrias e outros, que passarão à responsabilidade
da construtora; as especificações, entretanto,
definirão com rigorosa clareza e precisão os
pontos de luz e tomadas, de telefone e gás, os pontos
de água e esgotos, ralos, etc. bem como o tipo/modelo
e materiais das esquadrias, eventualmente complementados com
algum croquis elucidativo; os termos de referência indicarão
as normas e requisitos a atender na elaboração
dos projetos estruturais e de instalações prediais;
o mesmo critério se aplica a detalhes de coberturas/telhados
e outros elementos construtivos; orçamento estimativo
de simples referência, decomposto em etapas e produtos,
não mais em itens básicos e respectivas quantidades
de serviços, deixando-se claro que caberá ao
licitante elaborar sua proposta com base nos termos de referência,
elementos de projeto e especificações, nas visitas
técnicas cuidadosas ao local das obras, advertido de
que a orçamentação será de sua
inteira responsabilidade, devendo cobrir tudo o que estiver
contido nos elementos fornecidos com o edital; assim, somente
serão objeto de negociação e aditamentos
contratuais, eventuais serviços acrescidos, não
previstos em qualquer elemento de informação
anterior à licitação.
Agora estuda-se a inclusão da conservação
da obra por prazo médio ou longo no contrato de construção,
especialmente em obras rodoviárias e de vias urbanas,
com preço pré-fixado para esse serviço,
como forma de induzir a construtora a executar obras de qualidade,
de que resultarão menores custos de conservação
a seu cargo.
A importância do gerenciamento competente da execução
das obras, nessas circunstâncias, resulta ainda mais
evidente. Não se trata de simples fiscalização
mas rigoroso acompanhamento da execução e posterior
conservação, análise de modificações
e controle da qualidade dos serviços.
A contratação de estudos, projetos
e gerenciamento
Uma vez adotada a nova modalidade de contratação
de obras, os projetos serão contratados com o escopo
anteriormente descrito: estudos e levantamentos preliminares
(topografia e geotecnia), projeto básico da infraestrutura,
ante-projeto (ou projeto básico) de urbanização,
edificações, paisagismo, mobiliário e
equipamento urbano, com os elementos do projeto executivo
necessários e suficientes para definir o objeto da
contratação de obras; especificações
detalhadas; termos de referência que definam todos os
componentes do projeto executivo não incluídos
nos desenhos, que balizem o trabalho a ser desenvolvido pelo
projetista da construtora, bem como indiquem a possibilidade
de alternativas e modificações preliminarmente
aceitáveis e outras que possam ser admitidas mediante
autorização da contratante; inclui-se no escopo
da contratação a elaboração do
orçamento detalhado, por itens de serviços básicos
e preços unitários, com medições
sobre os projetos; este orçamento será de uso
restrito da contratante, para a elaboração do
orçamento sintético que incluirá nos
documentos para a licitação; mediante essa orçamentação,
o projetista comprovará o atendimento ao limite de
custo de obras previamente estipulado; no orçamento,
a projetista indicará quais os itens de serviço
que lhe será impossível quantificar com precisão,
e as quantidades estimadas para os mesmos, sujeitas a posterior
verificação.
A modalidade de contratação deverá
ser a empreitada por preço global para estudos e projetos,
e por preços ou tarifas-hora por categoria profissional
para o gerenciamento, inclusive em suas modalidades mais restritas
de fiscalização ou supervisão de obras;
a licitação, em ambos os casos, deverá
ser do tipo "de técnica e preço",
conforme definido no Art. 46 da Lei 8666/93. Os pesos das
notas técnica e de preço estarão contidas
nos intervalos, respectivamente, 70-80 e 30-20; a nota de
preço dará maior valor ao preço que mais
se aproximar da média dos preços propostos,
para evitar-se o risco do aviltamento de preços, de
conseqüências sempre desastrosas na prestação
de serviços técnicos profissionais dessa natureza;
a fórmula já tradicional é a seguinte:
NP=M/(M+d), na qual M é a média dos preços
propostos e d a diferença, em valor absoluto, entre
o preço proposto e a média M.
A nota técnica é atribuída com base
em critérios claramente estabelecidos no edital, ajustados
caso a caso, e que levam em conta o diagnóstico e conhecimento
do problema, a metodologia a ser adotada e o plano de trabalho
para a elaboração dos projetos e orçamentos,
os currículos da equipe técnica principal, a
experiência e currículo técnicos atestados
da empresa e os recursos tecnológicos disponíveis
para o serviço.
Preços de projetos, obras e serviços.
É enganosa a pretendida economia prevista por contratações
a preços irrisórios ou previsivelmente inexeqüíveis.
Desde a promulgação da Lei 8666/93, as contratações
nessas condições tornaram-se ilegais. A Lei
manda desclassificar propostas com essa irregularidade.
Assim, vêm sendo introduzidos, nos editais, dispositivos
e metodologias de verificação da exeqüibilidade
dos preços, de modo a assegurar uma razoável
expectativa de êxito na execução dos serviços
ou obras contratados. Esses dispositivos vêm sendo e
continuarão a ser aperfeiçoados no futuro de
modo a coibir contratações fadadas ao insucesso.
No caso de obras, quando a prática era a contratação
por preços unitários, toda sorte de compensações
de medições flexíveis corrigiam os preços
insuficientes, muitas vezes por controladores sensibilizados
pelas demonstrações de prejuízos reais
apresentadas pelas contratadas. Essa prática levava,
no passado, as construtoras a oferecerem preços inexeqüíveis,
na expectativa desse tipo habitual de compensações,
nem sempre corretas.
O resultado dessa prática irrealista é a indução
à apresentação de propostas de preços
que terminam em impasses insolúveis, quando a contratada
constata a impossibilidade de usar, nos contratos por preço
global, os tradicionais artifícios e mecanismos de
compensação, lícitos ou não, a
que talvez estivesse habituada na contratação
por preços unitários.
Não se deve perder de vista que nas licitações
de menor preço, a orçamentação
das obras ou serviços é de exclusiva responsabilidade
dos licitantes, servindo o orçamento da Administração
como simples referência para a balizar desvios excessivos
nas propostas, definir a modalidade de licitação
e prever recursos orçamentários para a contratação.
Para que tal balizamento seja realista, deverão ser
calculados e incluídos os custos relativos a impostos
e taxas, uma parcela estimada referente à administração
de pessoal e outros custos administrativos e financeiros da
empresa, somente excluída a parcela relativa a lucro,
mantida, por coerência, a admissibilidade de propostas
com acréscimos até um percentual limitado pelo
edital sobre o orçamento estimado da Administração.
A competição pelo menor preço levará
à contratação pelo preço justo,
de mercado, depois de desclassificadas as propostas de preços
inexeqüíveis como anteriormente conceituados.
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